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课题论文：政府与高校间的契约型管理模式探讨
来源：
国家规划重点课题网
日期：
2020-04-29 14:34:00
政府与高校间的契约型管理模式探讨
来源：全国教育科学规划领导小组办公室 作者：马陆亭
编者按：全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题 “我国‘现代大学制度’建设的创新方向与体系架构研究”（DIA050141）成果《政府与高校间的契约型管理模式探讨》，发表于《中国高等教育》2008年21期，《人大复印报刊资料·高等教育》2009年第1期转载。
改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，并逐步实现了由计划经济体制向市场经济体制的顺利转轨。相应地，高等教育也进行了深刻的宏观管理体制和高校内部制度变革，目的是为了适应社会全方位变化及教育自身发展的要求，有效激发和释放体制的活力。对于普通高校而言，就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。三十年来，我们在推动高校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少成绩。但是，政府对高校的管理，仍是一个有待深化的领域，实践中行政的直接调配作用还太强，管得还比较细，我们仍需继续转变政府职能。
一、政府对高校的契约管理
1.高校与政府的关系
学校是专门进行教育的机构[1]，高等学校除实施高等教育外，还具有科学研究和社会服务其它两项基本职能。究其社会职能和服务性质，它们终属满足公共利益需求、提供公共服务的机构，因此是社会的公共事业。学校乃至高等学校，是现代社会中独立存在着的一类社会组织，如同政府、企业一样，有自己独特的使命，因此有自己的运行规律。
政府是国家权力机关的执行机关，代表着统治阶级的利益。中国共产党是中华人民共和国的执政党，代表着最广大人民的根本利益，立党为公、执政为民，因此党和政府除了人民群众的利益外不再有自身其他的特殊利益。在国外，特别是在选举产生国家领导人的国家，尽管执政党有其代表阶级的利益，但它需要考虑公共利益、重视百姓诉求，否则它难以上台执政。
以上说明在现代社会，政府和高校都是为公共利益服务的机构，或者说它们存在的基础是要为公共利益服务，二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性。既然它们都是为公共利益服务的，那么就应该以符合各自规律和运行规则的方式运转，也唯有此才能更好地践行各自的使命要求。
当然，作为一个现实的社会组织，政府和高校也会有自身包括其员工的利益，这种利益要求有时是合理的，但不能自由放大或公权私用。
2.政府对高校的管理关系
高校与政府间的平等、伙伴关系，不代表高校发展和管理上的无政府或无序，只说明只有当它们真正是自己时才能更好地实现其使命。因此要探讨各自的规律，按自己的运作规律管理。
当今社会高等教育已走出象牙塔，与社会经济发展、国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起，优先发展教育、科技创新和人力资源强国等成为重要的国家战略。办学已不仅仅是处理学校内部的事务，还涉及到与国家、与社会各方面的关系。高等学校可以自治，但它不能超越社会而独立发展，特别是不能不顾忌统治者的利益和期望；高等学校需要面向社会自主办学，但政府也不可能放弃自己应有的责任，放弃对高等学校的支持和管理。因此，有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现，满足着政府目标和学校自治的双向要求，这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。
政府对高校进行契约管理是能满足这种要求的一种方式。即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。管理的原则是“宏观有序、微观搞活”。
在性质上，政府与高校的契约关系为行政契约，界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。
二、古老大学特许状的合意之义
1.特许状是由统治者颁发的办学执照
大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织，巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，也审时度势地创造了他们所需要的自治机构。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。大学特许状的权威性首先来自于教权，中世纪教会拥有足以与世俗权力抗衡的权力，因此教会颁发的特许状赋予了大学诸多特权，但宗教改革之后赋予大学特权的特许状主要来自于王权和国家权力。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，牛津、剑桥虽然早期并没有整体得到过皇家特许状，但其所属的学院几乎都是根据皇家特许状而成立的，学院事实上先于大学成立并在成立伊始就拥有独立的法人地位[2]，其后很多英国大学系据皇家特许状而建立。发源于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自特许状，如1636年成立的哈佛学院于1650年获得麻萨诸塞议会为其颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693年得到英国皇家特许状而成立。
在地位上，大学特许状有点像当今的执照或政府批文，是界定大学与政府之间权利义务关系框架的法律性文件。但其内容又规定得非常详细：确立大学特许法人的法律地位，规定大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责。
2.特许状是古老大学实现自治的保障
在中世纪，大学依靠教皇、国王所赐予的特权而超凡于世俗社会存在并得以自治，特许状因而成为大学自治的保证。“法人团体”（Universitas）一词，由最初有独特目的和法人地位的任何群体社团机构，到意指巴黎、牛津等古老大学的行会性教师团体，之后演变为适用于集体享有皇家和教廷授予特权的校长和师生共同组成的机构。大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。如伯明翰大学皇家特许状开篇即以皇室的名义对大学的成立加以允可，规定“大学自建立起，即以该大学的名称永久存续，并拥有完整的权利和能力，可以此名称起诉或被诉，并承担、坚持和作为所有其他的合法行为”。学术自由、大学自治是当时社会、文化形态中存在的一种制度成分，更是知识分子的一种生活方式。
大学特许状所赋予大学的权利甚至是超世俗的，享有独立的司法权，凌驾于地方法律。如学生不受所在地法律约束，因而屡生事端。英国1209年牛津的罢教和东迁，作为地方妥协的结果1214年部分迁徙的师生重新回到牛津，牛津市长被要求发誓尊重大学的自由和习惯。1636年3月3日，查理士一世批准了皇家特许状（the Great Charter），该特许状以牺牲普通法法庭为代价，扩大了大学的法定特权，以及校长在民事和刑事事务领域的管辖权。
特许状具有契约性质，该性质限制了政府任意改变大学的权利、义务范围和性质的能力。根据英国高等教育法专家法灵顿（D. J. Farrington）的研究[3]，英国政府只有在三种情况下才能修改特许状：在原特许状中明确地保留了修改特许状的权力，该法人已经处于瘫痪或半瘫痪状态，法人同意修改特许状。美国1819年 “达特茅斯案”的裁决，是高等教育历史上体现特许状保障大学法律地位的著名案例。该诉讼案最初是由学院内部管理问题的分歧引起的，后来演变成学院姓“私”姓“公”的归属之争、发展为学院董事会与州政府的冲突。达特茅斯学院诉讼案先由新罕布什尔州法院审理，州法院站在州政府的立场上确认该学院属于公共机构，州议会有权修改其特许状，如果校董事会拒绝这样做，州政府将强行接管该学院。部分持反对意见的校董事会成员不服判决，将此案上诉到美国联邦最高法院，达特茅斯学院原董事会请校友丹尼尔·韦伯斯特出庭辩论，在辩论中他指出特许状是英皇为学院颁发的一种契约，具有法律效力。根据美国宪法的规定，州立法机关无权修改或废除该契约，新罕布什尔州立法机关试图修改它是对契约承担责任的单方面损害，是直接违背联邦宪法的。1819年，联邦最高法院做出了有利于学院的裁决，依据宪法第十条第一款州政府不得通过任何法规破坏契约的规定，裁决该州政府的行为不符合宪法。
3.特许状是政府介入大学治理的一个机制
大学成立以来，就一直是政教双方争相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学的成长发展从来就不是孤立地自治，自诞生以来也从来就没有实现过完全的自治。“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”[4]自治是一个程度和范围的概念。
特许状或大学章程本来是大学自治的象征和保障，但在强权面前它们又是脆弱的。虽然教皇和法国国王相继给与巴黎大学以司法特权，但权力毕竟掌握在当权者手中，干涉大学自治易如反掌。13世纪中期，法国亚历山大四世通过发布“新的光明之源”谕旨，表示支持托钵会修士，并毫不犹豫地取消了大学的特许权。随着西欧民族国家的进一步兴起，大学更进一步从桀骜的“国王的大公主”成为“国王的掌中之物”[5]。在法国大革命期间，资产阶级的国民公会于1793年9月15日颁布一项法令，宣布取消大学，其理由是大学被贵族习气所玷污。英国牛津大学则从教皇特许、到1571年牛津和剑桥两所大学的成立法案（Act）对其法人地位的确认、再到1636年查理士一世的皇家特许状（the Great Charter）对大学权力的强化与分配，以及从多个章程版本的并存、其修改要不要得到枢密院批准、再到2002年“女王会同枢密院”（Queen-in-Council）审议批准的新章程生效，无不体现出外部与大学之间及大学外部之间对大学的控制、妥协与协商。
特许状或大学章程既是大学自治的一个保证，也是政府参与大学治理的一个机制。它们既规定了大学的权利，也相应地规定了大学承担的公共责任。英国大学特许状是界定大学与政府之间权利义务关系框架的法律文件，大学履行公共责任是获得皇家特许的必要条件，是获得特许状所授予的诸多特权的前提条件，因此特许状对大学的目标和其它公共责任做了明确规定。
时至今日，英国大学特许状和章程需要获得枢密院批准才能正式生效，其废除或修改也需要获得枢密院批准。大学与政府均不能单方面修改或撤销特许状及章程，一定程度上体现了契约的合意之义。日本大学原来并没有章程，但伴随着大学法人化改革开始了宪章的制订工作，有意思的是日本大学宪章的英文译法是charter，也就是英国特许状的用语，这不能不让人感受到政府影响的作用。
三、现代大学与政府间的契约关系发展
二战后特别是上世纪六、七十年代以后，世界高等教育发生了很大的变化。学生规模急速膨胀，社会需求日趋多样，教育成本持续上扬，办学经费出现短缺。大学从“象牙之塔”步入世俗社会的“轴心”，外界开始审视高等教育的质量、效率和社会适应性，高等学校也开始关注自身的特色、水平和经费使用效益，国际高等教育出现评估与拨款结合的迹象。在这种情况下，政府与高校的关系在不断调整与变化。
1.政府与高等学校建立新型契约关系的理论基础
现代大学走出象牙塔，与国家发展、地方经济联系在一起。学术成为资本，成为社会经济发展的支撑要素，大学制度的基础由学术自由主义转向学术资本主义。大学与政府的关系需要重新审视，如何保证大学在接受政府资金的同时、仍然保有相应的学术自治成为问题的关键。契约理论、委托代理理论是问题解决的理论基础，新公共管理理论给出了新形式下政府与高等学校关系的管理模式框架，而间接费用制度和合同制度则成为应对挑战的具体制度安排。
契约为一种合意，是解决人际纠纷、维持社会稳定的基础，是形成共识、实现社会和谐的反映。市场经济社会是契约型社会，契约关系是现代社会的一种基本关系。在契约理论的框架下，政府需要依据社会发展目标向高校购买教育等学术服务。政府与高校建立契约关系，是实现政府目标、保障学术自治、维护各自职能的一种有效而可行的方式。
委托代理理论建立在新兴的信息经济学基础之上。委托代理其实就是一种契约关系，即委托人聘用代理人来行使某种职责。但是，由于在双方间存在着信息不对称性及代理人活动的外部性，有可能产生代理人偏离委托人的目标函数而损害委托人利益的委托代理问题，因此需要建立相应的激励约束机制。根据委托代理理论，政府要向大学提出目标要求，要有激励手段促使大学完成目标；要给大学相应的办学自主权，同时也要通过评估手段等建立起约束机制。
新公共管理阐述了一种理念或模式，其基本含义是，政府给予一个组织一定的目标并向其提供相应的资金支持，然后由它独立承担起组织责任，政府进行问责。新公共管理模式下的大学，虽然从政府那里获得了一定的资金，但需要接受政府的评估，保证政府目标的实现。这种模式在英国、法国和德国已经普遍存在。[6]
2.政府对高校间接的目标管理推动
目标管理既是政府由直接管理向间接管理的一种转变，也是政府由放任到介入高校管理的一种方式。契约管理实质上也是一种目标管理。
德国高等教育一直有着受政府直接控制和管理的传统，近年来也开展了建立“基金会大学”的实验，以扩大大学的办学自主权，加强与社会的联系，使之成为独立的社会实体。基金会大学的管辖权由政府转到基金会，董事会为学校的最高权力机构，但政府的财政拨款并未减少，仍是学校办学经费的主要来源。基金会在接管大学时需与政府签订目标计划，董事会成员由政府审批政府并派人参加董事会。
英国专门成立高等教育拨款委员会以作为政府与大学间的缓冲机构，但其质量评估是财政科研拨款的基础。为了判断科研质量，高等教育拨款机构每隔4-5年进行一次科研评估活动，根据科研成果达到国际、国内优秀标准的比例对提交的评估材料进行评估定级，一共划分为15*七个等级。最后,质量等级的划分转化为拨款权重，等级越高权重越高，在科研评估中处于1、2、3b等级的学科单位将得不到公共拨款。
在美国，越来越多的州政府都将拨款与高校绩效评估挂钩，在拨款公式中加入了政府倡导的绩效指标。如肯塔基州的绩效拨款指标包括五个方面25个指标，涉及教学质量、教育机会均等、现代教育技术手段的运用、促进社会经济发展以及合作和效率等诸方面。政府与学校签订的资助协议也往往附加着限定条件和要求，这事实上形成了一种契约关系。
3.政府与高校间直接的契约管理实现
日本的国立大学法人化改革和法国对大学的合同管理是这种管理模式的直接例证。
进入21世纪，日本政府以契约和新公共管理理论为基础，对国、公立大学的管理模式进行了根本性的调整，由原来的政府设施型管理模式转变为“契约-评估型”管理模式。改革的主要内容可以概括为赋予大学法人资格、大学运营自由化和实施目标管理。日本著名高等教育专家天野郁夫指出：[7]“法人化改革是日本国立大学130多年来历史发展过程中最大的一场变革，而实现国立大学与政府行政机构分离是其核心政策问题之一”。改革前，日本国立大学是政府的下属机构，其教师属于国家公务员。法人化后，国立大学拥有独立的法人地位，大学与政府的关系由行政从属变为平等的民事主体。政府不再是直接使用行政手段，而是通过中期目标和计划等宏观手段，以及引入第三方评价等手段，在大学的发展中体现政府的意志。“在拥有独立的法人身份后，便可以把一些有利于提高办学效益的市场机制引入到大学的管理中。包括契约化的管理、弹性人事制度、拨款竞争等。”[8]所有国立大学按照文部省制定的6年中期目标，制定各自的年度计划和为期6年的中期计划。6年之后，总务省和文部省以及其他评估和检查机构对大学实施评估，也就是说，大学在多大程度上实现了中期计划成为政府决定预算分配的主要依据。
为了改善中央政府与地方和学校的关系，法国教育界进行的关于契约管理的探索与改革[9]。1975年，法国大学校长联席会和教育部官员聚集在法国西部小镇维拉德朗召开研讨会，从国家服务现代化的角度，专门讨论如何在国家与大学之间建立一种新型的关系；1983年，研究合同首先在大学研究机构与教育部之间创建。研究合同有利于大学制定较长期的科学研究规划，并将过去的一年拨发的研究经费调整为四年；1984年1月26日的高等教育法规定，大学可以根据所确定若干年内教学与科研等方面发展目标，通过协商与国家签订多年合同，学校要承诺完成发展目标规定的任务，国家要保证提供相应的经费与人员编制；1990年，大学与国家签订4年合同的新型拨款模式开始普遍实行，合同的领域不仅局限于研究，而是扩大到包括教学与研究、大学生生活、国际合作等大学的全部领域；1994年，大学合同被命名为“四年发展合同”；1998年，教育部的5月22日通令重申了关于合同的政策，并规定由高等教育司负责合同的协调工作。从2004年的春季开学起，教育部的相关司局开始同学校展开直接协商。大学与国家建立契约，首次将大学置于高等教育管理的中心位置，为大学与国家之间建立现代宏观管理的关系铺就了一条可行之路，是法国大学在现代化管理道路上迈出的关键一步。
日本学者金子元久认为：[10]英国在19至20世纪建立的城市大学，经费由政府提供，管理由以学者为主体的大学内部机构负责。虽然没有明文规定，但在资源的提供和以研究和教育形式的服务产出上，政府与大学之间存在着潜在的契约关系。
四、以契约手段推动高校的依法自主办学
高等学校面向社会依法自主办学，需要与政府建立起一种平等的契约关系。在依法治教的基础上，进一步转变政府职能加强宏观管理、落实高等学校的自主法人地位，通过合理规划高等学校的分类定位解决发展的使命方向，通过建章立制规范权责关系和完善约束机制，通过目标管理满足政府的要求和实现学校的自治。
1.加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作
通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、质量的内涵发展上来。通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展和和谐发展。在加强政府宏观统筹的基础上，促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。
对于高等学校分类体系，理论上可按分层、分类的思想设计，实践中可根据管理体制规划学校使命来操作，最后构建出一个“层次、类型、使命”三维的模型。即在“教学型学院——研究型大学”框架、 “学科性人才培养——应用性人才培养”框架之上，进一步根据学校的办学使命，实施“世界的大学、国家的大学和地方的高校”操作性分类推进方案。[11]
2.加强高等学校的“建章立制”工作
高等学校管理既是一项日常工作，更是一项制度建设，要通过章程的制订促进高等学校的依法办学和规范管理工作。
我国《高等教育法》规定“高等学校自批准之日起取得法人资格”。 大学法人需明晰两种关系：一是办学的外部关系，即所谓的面向社会和依法办学；二是办学的内部关系，即所谓的自我管理和约束机制。第一种关系主要由法律明确，章程承接一下；第二种关系主要由章程明确，辅之于具体的规章。因此，大学章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”[12]，是推动和规范大学面向社会依法自主办学的基础，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是大学在法律框架下行使自治权利的自我规范，有大学“宪法”之称，是高等教育长期健康持续发展的制度保证。
我们需要认真总结高校自身的办学经验和借鉴国外的先进做法，在《高等教育法》等有关法律法规的框架下，按一定的程序和准则，对高校章程的要素、生效程序及其中所体现的法治精神进行探讨和归纳，并把它们具体规定明确，使之成为学校管理与接受社会监督的基本依据。由学术性、市场性和组织性三个基本视角出发，探索建设现代大学制度，创造出优秀学术人员脱颖而出和广大教师醉心于学术工作的机制。
3.推进政府对高校的契约管理关系
我国三十年来的高等教育办学和管理体制改革，在解决“各级政府间”的关系、 “学校和社会间”的关系方面还是有较大突破的，但在解决“政府和学校间”的关系方面还存有很大的探索空间。对高等学校的管理，不论是外部还是内部，行政色彩都过于浓厚，一个真正有利于创新的大学制度还没有建立起来。
落实高等学校自主办学，需要进一步转变政府职能、加强宏观管理，依法实现高等学校的自主法人地位、完善自我约束机制，具体可通过高校与其主管部门建立契约关系、实行目标管理而推动这项工作。政府对高校的管理转变为契约型管理模式，意味着高校不再是政府的下属机关，而是与政府平等的伙伴关系，甚至是法律上平等的民事主体。我国的“211工程”和“985工程”建设，其实已经局部实验了这种管理方式。
推动这一合约管理关系的发展，政府还需改革对高等学校的拨款和评估方式。如变短期预算为中长期预算，即把预算周期由一年调整为五年，以遵循教育规律利于高校的发展；引入第三方评价，以客观评估高校实现政府目标的程度。近期内可选择那些有明确建设目标、自主权较大、办学规范程度高的高校，如一流大学建设学校，开展试点工作。
注释：
[1] 《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1430页。
[2] 代林利：“牛津大学治理结构的形成与演变”，《现代大学教育》2007年第4期。
[3] 孙贵聪：“英国大学特许状及其治理意义”，《中外教育分析报告》（新华通讯社）2006年8月7日出版（总第71期）。
[4] 张斌贤：“关于大学史研究的基本构想”，《北京大学教育评论》2005年第3期。
[5] 雅克.勒戈夫：《中世纪知识分子》，商务印书馆1996年版，132页。
[6] 约翰.泰勒，王正辉译：“从分散到集中：欧洲高等教育的发展趋势” ，《高教研究与探索》2007年第4期。
[7] 天野郁夫“日本国立大学的法人化：现状与课题”，王蓉主编《高等教育规模扩大中的财政体系》，教育科学出版社2007年版，43页。
[8] 张伟：“日本的国立大学法人化”，《研究动态》2006年第10期。
[9] 王晓辉：“法国教育财政体制与学生资助政策”，马陆亭、徐孝民主编《国际教育投入与学生资助》，高等教育出版社2007年版，44-46页。
[10] 金子元久，刘文君、钟周译：“高等教育市场化：趋势、问题与前景” ，《清华大学教育研究》2007年第3期。
[11] 马陆亭：“以创新思维重构高教人才培养体系”，《中国高等教育》2008年第5期。
[12] 牛维麟：“现代大学章程与大学管理”，《中国高等教育》2007年第1期。
来源：全国教育科学规划领导小组办公室 作者：马陆亭
编者按：全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题 “我国‘现代大学制度’建设的创新方向与体系架构研究”（DIA050141）成果《政府与高校间的契约型管理模式探讨》，发表于《中国高等教育》2008年21期，《人大复印报刊资料·高等教育》2009年第1期转载。
改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，并逐步实现了由计划经济体制向市场经济体制的顺利转轨。相应地，高等教育也进行了深刻的宏观管理体制和高校内部制度变革，目的是为了适应社会全方位变化及教育自身发展的要求，有效激发和释放体制的活力。对于普通高校而言，就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。三十年来，我们在推动高校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少成绩。但是，政府对高校的管理，仍是一个有待深化的领域，实践中行政的直接调配作用还太强，管得还比较细，我们仍需继续转变政府职能。
一、政府对高校的契约管理
1.高校与政府的关系
学校是专门进行教育的机构[1]，高等学校除实施高等教育外，还具有科学研究和社会服务其它两项基本职能。究其社会职能和服务性质，它们终属满足公共利益需求、提供公共服务的机构，因此是社会的公共事业。学校乃至高等学校，是现代社会中独立存在着的一类社会组织，如同政府、企业一样，有自己独特的使命，因此有自己的运行规律。
政府是国家权力机关的执行机关，代表着统治阶级的利益。中国共产党是中华人民共和国的执政党，代表着最广大人民的根本利益，立党为公、执政为民，因此党和政府除了人民群众的利益外不再有自身其他的特殊利益。在国外，特别是在选举产生国家领导人的国家，尽管执政党有其代表阶级的利益，但它需要考虑公共利益、重视百姓诉求，否则它难以上台执政。
以上说明在现代社会，政府和高校都是为公共利益服务的机构，或者说它们存在的基础是要为公共利益服务，二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性。既然它们都是为公共利益服务的，那么就应该以符合各自规律和运行规则的方式运转，也唯有此才能更好地践行各自的使命要求。
当然，作为一个现实的社会组织，政府和高校也会有自身包括其员工的利益，这种利益要求有时是合理的，但不能自由放大或公权私用。
2.政府对高校的管理关系
高校与政府间的平等、伙伴关系，不代表高校发展和管理上的无政府或无序，只说明只有当它们真正是自己时才能更好地实现其使命。因此要探讨各自的规律，按自己的运作规律管理。
当今社会高等教育已走出象牙塔，与社会经济发展、国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起，优先发展教育、科技创新和人力资源强国等成为重要的国家战略。办学已不仅仅是处理学校内部的事务，还涉及到与国家、与社会各方面的关系。高等学校可以自治，但它不能超越社会而独立发展，特别是不能不顾忌统治者的利益和期望；高等学校需要面向社会自主办学，但政府也不可能放弃自己应有的责任，放弃对高等学校的支持和管理。因此，有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现，满足着政府目标和学校自治的双向要求，这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。
政府对高校进行契约管理是能满足这种要求的一种方式。即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。管理的原则是“宏观有序、微观搞活”。
在性质上，政府与高校的契约关系为行政契约，界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。
二、古老大学特许状的合意之义
1.特许状是由统治者颁发的办学执照
大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织，巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，也审时度势地创造了他们所需要的自治机构。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。大学特许状的权威性首先来自于教权，中世纪教会拥有足以与世俗权力抗衡的权力，因此教会颁发的特许状赋予了大学诸多特权，但宗教改革之后赋予大学特权的特许状主要来自于王权和国家权力。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，牛津、剑桥虽然早期并没有整体得到过皇家特许状，但其所属的学院几乎都是根据皇家特许状而成立的，学院事实上先于大学成立并在成立伊始就拥有独立的法人地位[2]，其后很多英国大学系据皇家特许状而建立。发源于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自特许状，如1636年成立的哈佛学院于1650年获得麻萨诸塞议会为其颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693年得到英国皇家特许状而成立。
在地位上，大学特许状有点像当今的执照或政府批文，是界定大学与政府之间权利义务关系框架的法律性文件。但其内容又规定得非常详细：确立大学特许法人的法律地位，规定大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责。
2.特许状是古老大学实现自治的保障
在中世纪，大学依靠教皇、国王所赐予的特权而超凡于世俗社会存在并得以自治，特许状因而成为大学自治的保证。“法人团体”（Universitas）一词，由最初有独特目的和法人地位的任何群体社团机构，到意指巴黎、牛津等古老大学的行会性教师团体，之后演变为适用于集体享有皇家和教廷授予特权的校长和师生共同组成的机构。大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。如伯明翰大学皇家特许状开篇即以皇室的名义对大学的成立加以允可，规定“大学自建立起，即以该大学的名称永久存续，并拥有完整的权利和能力，可以此名称起诉或被诉，并承担、坚持和作为所有其他的合法行为”。学术自由、大学自治是当时社会、文化形态中存在的一种制度成分，更是知识分子的一种生活方式。
大学特许状所赋予大学的权利甚至是超世俗的，享有独立的司法权，凌驾于地方法律。如学生不受所在地法律约束，因而屡生事端。英国1209年牛津的罢教和东迁，作为地方妥协的结果1214年部分迁徙的师生重新回到牛津，牛津市长被要求发誓尊重大学的自由和习惯。1636年3月3日，查理士一世批准了皇家特许状（the Great Charter），该特许状以牺牲普通法法庭为代价，扩大了大学的法定特权，以及校长在民事和刑事事务领域的管辖权。
特许状具有契约性质，该性质限制了政府任意改变大学的权利、义务范围和性质的能力。根据英国高等教育法专家法灵顿（D. J. Farrington）的研究[3]，英国政府只有在三种情况下才能修改特许状：在原特许状中明确地保留了修改特许状的权力，该法人已经处于瘫痪或半瘫痪状态，法人同意修改特许状。美国1819年 “达特茅斯案”的裁决，是高等教育历史上体现特许状保障大学法律地位的著名案例。该诉讼案最初是由学院内部管理问题的分歧引起的，后来演变成学院姓“私”姓“公”的归属之争、发展为学院董事会与州政府的冲突。达特茅斯学院诉讼案先由新罕布什尔州法院审理，州法院站在州政府的立场上确认该学院属于公共机构，州议会有权修改其特许状，如果校董事会拒绝这样做，州政府将强行接管该学院。部分持反对意见的校董事会成员不服判决，将此案上诉到美国联邦最高法院，达特茅斯学院原董事会请校友丹尼尔·韦伯斯特出庭辩论，在辩论中他指出特许状是英皇为学院颁发的一种契约，具有法律效力。根据美国宪法的规定，州立法机关无权修改或废除该契约，新罕布什尔州立法机关试图修改它是对契约承担责任的单方面损害，是直接违背联邦宪法的。1819年，联邦最高法院做出了有利于学院的裁决，依据宪法第十条第一款州政府不得通过任何法规破坏契约的规定，裁决该州政府的行为不符合宪法。
3.特许状是政府介入大学治理的一个机制
大学成立以来，就一直是政教双方争相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学的成长发展从来就不是孤立地自治，自诞生以来也从来就没有实现过完全的自治。“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”[4]自治是一个程度和范围的概念。
特许状或大学章程本来是大学自治的象征和保障，但在强权面前它们又是脆弱的。虽然教皇和法国国王相继给与巴黎大学以司法特权，但权力毕竟掌握在当权者手中，干涉大学自治易如反掌。13世纪中期，法国亚历山大四世通过发布“新的光明之源”谕旨，表示支持托钵会修士，并毫不犹豫地取消了大学的特许权。随着西欧民族国家的进一步兴起，大学更进一步从桀骜的“国王的大公主”成为“国王的掌中之物”[5]。在法国大革命期间，资产阶级的国民公会于1793年9月15日颁布一项法令，宣布取消大学，其理由是大学被贵族习气所玷污。英国牛津大学则从教皇特许、到1571年牛津和剑桥两所大学的成立法案（Act）对其法人地位的确认、再到1636年查理士一世的皇家特许状（the Great Charter）对大学权力的强化与分配，以及从多个章程版本的并存、其修改要不要得到枢密院批准、再到2002年“女王会同枢密院”（Queen-in-Council）审议批准的新章程生效，无不体现出外部与大学之间及大学外部之间对大学的控制、妥协与协商。
特许状或大学章程既是大学自治的一个保证，也是政府参与大学治理的一个机制。它们既规定了大学的权利，也相应地规定了大学承担的公共责任。英国大学特许状是界定大学与政府之间权利义务关系框架的法律文件，大学履行公共责任是获得皇家特许的必要条件，是获得特许状所授予的诸多特权的前提条件，因此特许状对大学的目标和其它公共责任做了明确规定。
时至今日，英国大学特许状和章程需要获得枢密院批准才能正式生效，其废除或修改也需要获得枢密院批准。大学与政府均不能单方面修改或撤销特许状及章程，一定程度上体现了契约的合意之义。日本大学原来并没有章程，但伴随着大学法人化改革开始了宪章的制订工作，有意思的是日本大学宪章的英文译法是charter，也就是英国特许状的用语，这不能不让人感受到政府影响的作用。
三、现代大学与政府间的契约关系发展
二战后特别是上世纪六、七十年代以后，世界高等教育发生了很大的变化。学生规模急速膨胀，社会需求日趋多样，教育成本持续上扬，办学经费出现短缺。大学从“象牙之塔”步入世俗社会的“轴心”，外界开始审视高等教育的质量、效率和社会适应性，高等学校也开始关注自身的特色、水平和经费使用效益，国际高等教育出现评估与拨款结合的迹象。在这种情况下，政府与高校的关系在不断调整与变化。
1.政府与高等学校建立新型契约关系的理论基础
现代大学走出象牙塔，与国家发展、地方经济联系在一起。学术成为资本，成为社会经济发展的支撑要素，大学制度的基础由学术自由主义转向学术资本主义。大学与政府的关系需要重新审视，如何保证大学在接受政府资金的同时、仍然保有相应的学术自治成为问题的关键。契约理论、委托代理理论是问题解决的理论基础，新公共管理理论给出了新形式下政府与高等学校关系的管理模式框架，而间接费用制度和合同制度则成为应对挑战的具体制度安排。
契约为一种合意，是解决人际纠纷、维持社会稳定的基础，是形成共识、实现社会和谐的反映。市场经济社会是契约型社会，契约关系是现代社会的一种基本关系。在契约理论的框架下，政府需要依据社会发展目标向高校购买教育等学术服务。政府与高校建立契约关系，是实现政府目标、保障学术自治、维护各自职能的一种有效而可行的方式。
委托代理理论建立在新兴的信息经济学基础之上。委托代理其实就是一种契约关系，即委托人聘用代理人来行使某种职责。但是，由于在双方间存在着信息不对称性及代理人活动的外部性，有可能产生代理人偏离委托人的目标函数而损害委托人利益的委托代理问题，因此需要建立相应的激励约束机制。根据委托代理理论，政府要向大学提出目标要求，要有激励手段促使大学完成目标；要给大学相应的办学自主权，同时也要通过评估手段等建立起约束机制。
新公共管理阐述了一种理念或模式，其基本含义是，政府给予一个组织一定的目标并向其提供相应的资金支持，然后由它独立承担起组织责任，政府进行问责。新公共管理模式下的大学，虽然从政府那里获得了一定的资金，但需要接受政府的评估，保证政府目标的实现。这种模式在英国、法国和德国已经普遍存在。[6]
2.政府对高校间接的目标管理推动
目标管理既是政府由直接管理向间接管理的一种转变，也是政府由放任到介入高校管理的一种方式。契约管理实质上也是一种目标管理。
德国高等教育一直有着受政府直接控制和管理的传统，近年来也开展了建立“基金会大学”的实验，以扩大大学的办学自主权，加强与社会的联系，使之成为独立的社会实体。基金会大学的管辖权由政府转到基金会，董事会为学校的最高权力机构，但政府的财政拨款并未减少，仍是学校办学经费的主要来源。基金会在接管大学时需与政府签订目标计划，董事会成员由政府审批政府并派人参加董事会。
英国专门成立高等教育拨款委员会以作为政府与大学间的缓冲机构，但其质量评估是财政科研拨款的基础。为了判断科研质量，高等教育拨款机构每隔4-5年进行一次科研评估活动，根据科研成果达到国际、国内优秀标准的比例对提交的评估材料进行评估定级，一共划分为15*七个等级。最后,质量等级的划分转化为拨款权重，等级越高权重越高，在科研评估中处于1、2、3b等级的学科单位将得不到公共拨款。
在美国，越来越多的州政府都将拨款与高校绩效评估挂钩，在拨款公式中加入了政府倡导的绩效指标。如肯塔基州的绩效拨款指标包括五个方面25个指标，涉及教学质量、教育机会均等、现代教育技术手段的运用、促进社会经济发展以及合作和效率等诸方面。政府与学校签订的资助协议也往往附加着限定条件和要求，这事实上形成了一种契约关系。
3.政府与高校间直接的契约管理实现
日本的国立大学法人化改革和法国对大学的合同管理是这种管理模式的直接例证。
进入21世纪，日本政府以契约和新公共管理理论为基础，对国、公立大学的管理模式进行了根本性的调整，由原来的政府设施型管理模式转变为“契约-评估型”管理模式。改革的主要内容可以概括为赋予大学法人资格、大学运营自由化和实施目标管理。日本著名高等教育专家天野郁夫指出：[7]“法人化改革是日本国立大学130多年来历史发展过程中最大的一场变革，而实现国立大学与政府行政机构分离是其核心政策问题之一”。改革前，日本国立大学是政府的下属机构，其教师属于国家公务员。法人化后，国立大学拥有独立的法人地位，大学与政府的关系由行政从属变为平等的民事主体。政府不再是直接使用行政手段，而是通过中期目标和计划等宏观手段，以及引入第三方评价等手段，在大学的发展中体现政府的意志。“在拥有独立的法人身份后，便可以把一些有利于提高办学效益的市场机制引入到大学的管理中。包括契约化的管理、弹性人事制度、拨款竞争等。”[8]所有国立大学按照文部省制定的6年中期目标，制定各自的年度计划和为期6年的中期计划。6年之后，总务省和文部省以及其他评估和检查机构对大学实施评估，也就是说，大学在多大程度上实现了中期计划成为政府决定预算分配的主要依据。
为了改善中央政府与地方和学校的关系，法国教育界进行的关于契约管理的探索与改革[9]。1975年，法国大学校长联席会和教育部官员聚集在法国西部小镇维拉德朗召开研讨会，从国家服务现代化的角度，专门讨论如何在国家与大学之间建立一种新型的关系；1983年，研究合同首先在大学研究机构与教育部之间创建。研究合同有利于大学制定较长期的科学研究规划，并将过去的一年拨发的研究经费调整为四年；1984年1月26日的高等教育法规定，大学可以根据所确定若干年内教学与科研等方面发展目标，通过协商与国家签订多年合同，学校要承诺完成发展目标规定的任务，国家要保证提供相应的经费与人员编制；1990年，大学与国家签订4年合同的新型拨款模式开始普遍实行，合同的领域不仅局限于研究，而是扩大到包括教学与研究、大学生生活、国际合作等大学的全部领域；1994年，大学合同被命名为“四年发展合同”；1998年，教育部的5月22日通令重申了关于合同的政策，并规定由高等教育司负责合同的协调工作。从2004年的春季开学起，教育部的相关司局开始同学校展开直接协商。大学与国家建立契约，首次将大学置于高等教育管理的中心位置，为大学与国家之间建立现代宏观管理的关系铺就了一条可行之路，是法国大学在现代化管理道路上迈出的关键一步。
日本学者金子元久认为：[10]英国在19至20世纪建立的城市大学，经费由政府提供，管理由以学者为主体的大学内部机构负责。虽然没有明文规定，但在资源的提供和以研究和教育形式的服务产出上，政府与大学之间存在着潜在的契约关系。
四、以契约手段推动高校的依法自主办学
高等学校面向社会依法自主办学，需要与政府建立起一种平等的契约关系。在依法治教的基础上，进一步转变政府职能加强宏观管理、落实高等学校的自主法人地位，通过合理规划高等学校的分类定位解决发展的使命方向，通过建章立制规范权责关系和完善约束机制，通过目标管理满足政府的要求和实现学校的自治。
1.加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作
通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、质量的内涵发展上来。通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展和和谐发展。在加强政府宏观统筹的基础上，促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。
对于高等学校分类体系，理论上可按分层、分类的思想设计，实践中可根据管理体制规划学校使命来操作，最后构建出一个“层次、类型、使命”三维的模型。即在“教学型学院——研究型大学”框架、 “学科性人才培养——应用性人才培养”框架之上，进一步根据学校的办学使命，实施“世界的大学、国家的大学和地方的高校”操作性分类推进方案。[11]
2.加强高等学校的“建章立制”工作
高等学校管理既是一项日常工作，更是一项制度建设，要通过章程的制订促进高等学校的依法办学和规范管理工作。
我国《高等教育法》规定“高等学校自批准之日起取得法人资格”。 大学法人需明晰两种关系：一是办学的外部关系，即所谓的面向社会和依法办学；二是办学的内部关系，即所谓的自我管理和约束机制。第一种关系主要由法律明确，章程承接一下；第二种关系主要由章程明确，辅之于具体的规章。因此，大学章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”[12]，是推动和规范大学面向社会依法自主办学的基础，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是大学在法律框架下行使自治权利的自我规范，有大学“宪法”之称，是高等教育长期健康持续发展的制度保证。
我们需要认真总结高校自身的办学经验和借鉴国外的先进做法，在《高等教育法》等有关法律法规的框架下，按一定的程序和准则，对高校章程的要素、生效程序及其中所体现的法治精神进行探讨和归纳，并把它们具体规定明确，使之成为学校管理与接受社会监督的基本依据。由学术性、市场性和组织性三个基本视角出发，探索建设现代大学制度，创造出优秀学术人员脱颖而出和广大教师醉心于学术工作的机制。
3.推进政府对高校的契约管理关系
我国三十年来的高等教育办学和管理体制改革，在解决“各级政府间”的关系、 “学校和社会间”的关系方面还是有较大突破的，但在解决“政府和学校间”的关系方面还存有很大的探索空间。对高等学校的管理，不论是外部还是内部，行政色彩都过于浓厚，一个真正有利于创新的大学制度还没有建立起来。
落实高等学校自主办学，需要进一步转变政府职能、加强宏观管理，依法实现高等学校的自主法人地位、完善自我约束机制，具体可通过高校与其主管部门建立契约关系、实行目标管理而推动这项工作。政府对高校的管理转变为契约型管理模式，意味着高校不再是政府的下属机关，而是与政府平等的伙伴关系，甚至是法律上平等的民事主体。我国的“211工程”和“985工程”建设，其实已经局部实验了这种管理方式。
推动这一合约管理关系的发展，政府还需改革对高等学校的拨款和评估方式。如变短期预算为中长期预算，即把预算周期由一年调整为五年，以遵循教育规律利于高校的发展；引入第三方评价，以客观评估高校实现政府目标的程度。近期内可选择那些有明确建设目标、自主权较大、办学规范程度高的高校，如一流大学建设学校，开展试点工作。
注释：
[1] 《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1430页。
[2] 代林利：“牛津大学治理结构的形成与演变”，《现代大学教育》2007年第4期。
[3] 孙贵聪：“英国大学特许状及其治理意义”，《中外教育分析报告》（新华通讯社）2006年8月7日出版（总第71期）。
[4] 张斌贤：“关于大学史研究的基本构想”，《北京大学教育评论》2005年第3期。
[5] 雅克.勒戈夫：《中世纪知识分子》，商务印书馆1996年版，132页。
[6] 约翰.泰勒，王正辉译：“从分散到集中：欧洲高等教育的发展趋势” ，《高教研究与探索》2007年第4期。
[7] 天野郁夫“日本国立大学的法人化：现状与课题”，王蓉主编《高等教育规模扩大中的财政体系》，教育科学出版社2007年版，43页。
[8] 张伟：“日本的国立大学法人化”，《研究动态》2006年第10期。
[9] 王晓辉：“法国教育财政体制与学生资助政策”，马陆亭、徐孝民主编《国际教育投入与学生资助》，高等教育出版社2007年版，44-46页。
[10] 金子元久，刘文君、钟周译：“高等教育市场化：趋势、问题与前景” ，《清华大学教育研究》2007年第3期。
[11] 马陆亭：“以创新思维重构高教人才培养体系”，《中国高等教育》2008年第5期。
[12] 牛维麟：“现代大学章程与大学管理”，《中国高等教育》2007年第1期。